กว่าจะเป็น ‘ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ’ ภาษีของเราผ่านกระบวนการอะไรมาบ้าง

เปิดปีใหม่นี้ หนึ่งในวาระทางการเมืองที่น่าจับตา คือการประชุมสภาฯ เพื่อพิจารณา ‘ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่าย 2567’ ในช่วงวันที่ 3-5 มกราคม 2567 เพราะว่ามันคือการตัดสินใจใช้ ‘ภาษี’ ของเราทุกคน รวมแล้วเป็นเงินถึง 3,480,000 ล้านบาท !!

หลายคนอาจจะสงสัยว่า ที่ ส.ส. มานั่งอภิปรายงบประมาณกันในสภา 50-60 ชั่วโมงเนี่ย ทำกันไปทำไม? กว่าจะมาถึงวันนี้ จากภาษีสู่งบประมาณ มันผ่านขั้นตอนไหนมาบ้าง? แล้วจบ 3 วันนี้ที่เขาเรียกกันว่า ‘วาระแรก’ แล้ว ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ จะต้องผ่านอะไรอีกบ้าง กว่าจะออกมาเป็นต้นทุนให้รัฐบาลได้ใช้บริหารประเทศกัน (สักที)

มาลองดูกระบวนการพิจารณางบประมาณไทย ที่เราพยายามทำ (แล้วนะ) ให้เข้าใจง่ายๆ กัน

กระบวนการงบประมาณหรือที่เรียกว่า ‘วงจรงบประมาณ’ โดยปกติจะใช้เวลาทำกันถึง 1 ปี รวมถึงมีองค์กรและบุคคลเกี่ยวข้องจำนวนมาก โดยจะแบ่งออกเป็น 4 ขั้นตอน มีองค์กรที่รับผิดชอบในแต่ละขั้นตอนแตกต่างกันไป ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. 2561

ถ้ามองในภาพรวมคือ รัฐบาล (ฝ่ายบริหาร) จะรับหน้าที่จัดทำรายการใช้จ่ายและแผนงานโครงการต่างๆ ในรูปแบบ ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ แล้วเสนอต่อ รัฐสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) เพื่อพิจารณาอนุมัติ โดยถ้าทางรัฐสภาไม่อนุมัติรัฐบาลก็ไม่สามารถใช้จ่ายงบประมาณตามแผนงาน/โครงการที่กำหนดไว้ได้

1. การทบทวนและวางแผนงบประมาณ

คิดภาพเหมือนเรากำลังจะวางแผนใช้เงินปีนี้ สิ่งที่เราต้องรู้ก็คือ

1) เรามีเป้าหมายอะไรที่ต้องทำให้สำเร็จ ซึ่งในที่นี้ก็คือ ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ และนโยบายสำคัญของรัฐบาล

2) แนวโน้มเศรษฐกิจสังคมการเมืองต่างๆ กระทบกับสถานการณ์การเงินการคลังของเรายังไงบ้าง

3) เราคาดว่าจะมีรายรับเท่าไหร่จากช่องทางต่างๆ และมีรายจ่ายอะไรที่คาดว่าจะเกิดขึ้นบ้าง

โดยคนที่รับหน้าที่คาดการณ์และคิดคำนวณในขั้นตอนนี้คือ กระทรวงการคลัง สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์ฯ) ธนาคารแห่งประเทศไทย และสำนักงบประมาณ โดยผลลัพธ์สุดท้ายจะออกมาเป็น ‘นโยบาย กรอบวงเงิน และโครงสร้างงบประมาณรายจ่ายประจำปี’ (เข้าใจง่ายๆ คือ ปีนี้ใช้เงินได้เท่าไหร่ กับเรื่องอะไรบ้าง) ให้คณะรัฐมนตรี พิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนเข้าสู่ขั้นตอนต่อไป

2. การจัดทำงบประมาณ

พอรู้แล้วว่าปีนี้ใช้เงินได้เท่าไหร่ กับเรื่องอะไรบ้าง ขั้นตอนต่อมาก็เป็นหน้าที่ของ หน่วยรับงบประมาณ (ซึ่งก็คือสำนัก กรม กระทรวง ต่างๆ) จัดทำ รายละเอียดคำของบประมาณ ส่งให้กับ สำนักงบประมาณ ซึ่งในนั้นจะต้องระบุ วัตถุประสงค์ แผนการปฏิบัติงาน และแผนการใช้จ่าย รวมถึงอธิบายว่าสอดคล้องกับเป้าหมายของรัฐบาลและประเทศยังไง

สำนักงบประมาณ จะทำหน้าที่พิจารณาว่าโครงการไหนได้ไปต่อ โครงการไหนโดนปรับลดจากที่ขอ หรือโครงการไหนตกรอบไป ซึ่งปีนี้มีคำของบประมาณส่งเข้ามาสูงถึง 5.8 ล้านล้านบาท และรอบนี้สำนักงบประมาณมีเวลากลั่นกรองเพียง 1 เดือนเท่านั้น ในการตัดและปรับลดงบให้เหลือตามกรอบวงเงิน 3.48 ล้านล้านบาท 😲 ก่อนส่งต่อให้ คณะรัฐมนตรี ให้ความเห็นชอบ และ/หรือ เสนอแนวทางการปรับปรุง พร้อมเปิดร่างรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ (แต่ก็ไม่ได้มีรายละเอียดโครงการให้ดูหรอกนะ ดูได้แค่ยอดรวมกระทรวง)

หลังผ่านการคุยคิดพิจารณากันเสร็จแล้ว ผลลัพธ์สุดท้ายของขั้นตอนนี้ จะออกมาเป็น ‘ร่าง พ.ร.บ. รายจ่ายประจำปีงบประมาณ‘ ที่เอามาใช้ถกกันในการอภิปรายงบปี 67 ตอนนี้แหละ

3. การอนุมัติงบประมาณ

หลังจาก ‘ร่าง พ.ร.บ. รายจ่ายประจำปีงบประมาณ’ ถูกส่งถึงรัฐสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) ก็จะผ่านกระบวนการพิจารณาคล้ายๆ กับ พ.ร.บ. อื่นๆ (ไม่เหมือนซะทีเดียว) โดยจะผ่านเข้าสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ก่อน เริ่มที่การอภิปรายและลงมติรับหลักการและเหตุผลในวาระ 1 (แบบที่ทำกันอยู่ 3 วันนี้) จากนั้นก็จะมีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. ในวาระ 2 และลงมติรับรองในวาระ 3 ก่อนส่งให้วุฒิสภา (สว.) รับรองภายใน 20 วัน แล้วทูลเกล้าให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยเพื่อบังคับใช้เป็นกฎหมายต่อไป

ทั้งนี้ทั้งนั้นก็คือ ถ้ารัฐสภาไม่อนุมัติร่าง พ.ร.บ. รัฐบาล ก็ไม่สามารถใช้จ่ายงบประมาณตามแผนงานหรือโครงการที่กำหนดไว้ได้ รวมถึงมีประเพณีปฏิบัติว่า รัฐบาลจะต้องลาออกหรือยุบสภาด้วย

4. การติดตามและประเมินผลงบประมาณ

หลัง พ.ร.บ. งบประมาณบังคับใช้แล้ว ยังต้องมีการติดตามและประเมินผล เพื่อให้มั่นใจว่ามีความโปร่งใสในการใช้งบฯ และเป็นไปเพื่อบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้โดยมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือ

• สำนักงบประมาณ มีการตั้งคณะกรรมการฯ เพื่อคอยติดตามดูว่าแต่ละหน่วยรับงบ มีความก้าวหน้าและอุปสรรคอะไรในการใช้จ่ายงบประมาณบ้าง โดยจะมีการออก ‘รายงานผลการปฏิบัติงานและผลการใช้จ่ายงบ’ รายไตรมาส รวมถึงมีการรายงานผลต่อคณะรัฐมนตรี ภายใน 45 วัน นับแต่วันสิ้นไตรมาสเช่นกัน อีกทั้งยังมีรายงานประจำปีเมื่อจบสิ้นปีงบประมาณด้วย
• กรมบัญชีกลาง มีหน้าที่กำหนดนโยบายและมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ดำเนินการตรวจสอบและอนุมัติการขอเบิกจ่ายของหน่วยรับงบต่างๆ รวมไปถึงการทบทวนประสิทธิภาพและความจำเป็นในการดำเนินงาน กำหนดมาตราฐานการบัญชีภาครัฐ ระบบบัญชี ตลอดจนการจัดทำและวิเคราะห์รายงานการเงินของแผ่นดิน
• สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน หน้าที่หลักที่เกี่ยวกับการใช้งบประมาณคือตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษาและการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สิน รวมทั้งตรวจสอบผลการดำเนินงาน

และนอกจากหน่วยงานหลักที่เกี่ยวข้องแล้ว สมาชิกรัฐสภา (สส. และ สว.) ก็สามารถติดตามและตรวจสอบการใช้งบประมาณ ผ่านการตั้งกระทู้ถาม การอภิปราย หรือผ่านกลไกคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณได้ ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน ประชาชนผู้เสียภาษีอย่างเราๆ ก็สามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการนี้ได้เช่นกัน

อย่างไรก็ตาม กระบวนการพิจารณางบประมาณที่เราพยายามสรุปมาให้นี้ ก็ยังเป็นที่ตั้งคำถามในหลายๆ มุมว่าจะทำให้มีประสิทธิภาพ (เร็วและคุ้มค่า) มากกว่านี้ได้ไหม ตัวอย่างเช่น การลดขั้นตอนที่ซ้ำซ้อนและทบทวนความจำเป็นของการมีหน่วยรับงบประมาณที่ซ้ำซ้อน การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ (Zero-Based Budgeting) โดยไม่ยึดติดกับงบประมาณหรือโครงการที่เคยได้รับอนุมัติในปีที่ผ่านมา การเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี ด้วยกำรเปิดเผยข้อมูลในรูปแบบที่นำไปวิเคราะห์ต่อได้ง่าย (Machine-Readable) เป็นต้น

ดาวน์โหลดข้อมูลร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567

ไฟล์ PDF โดยสำนักงบประมาณ : bb.go.th

ไฟล์ Spreadsheet โดยทีม WeVis x GaoGeek : bit.ly/openbudget67