ประชาธิปไตยสึกหรอ เมื่อผู้ใช้กฎอัยการศึกเหลิง

เกาหลีใต้สั่นสะเทือนชั่วข้ามคืน เมื่อประธานธิบดีเกาหลีใต้ ยุน ซอก-ยอล (Yoon Suk Yeol) ประกาศกฎอัยการศึกขึ้นมาในวันที่ 3 ธันวาคม 2567 โดยอ้างว่าเพราะต้องการปราบปรามกองกำลังต่อต้านรัฐและภัยคอมมิวนิสต์จากเกาหลีเหนือ แต่แท้ที่จริงแล้วเป็นการจัดการกับการเมืองภายใน ที่น่าตกใจก็เพราะนี่ถือเป็นการประกาศกฎอัยการศึกในรอบ 45 ปีของเกาหลีใต้นับตังแต่ยุค ช็อน ดู-ฮวัน (Chun Doo-hwan) ในปี 2522 แต่ในครั้งนี้กลับจบอย่างรวดเร็วหลังสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติของเกาหลีใต้ 190 คนจาก 300 คน ที่บางคนต้องปีนรั้วเพื่อเข้าไปในสภาเพราะเจ้าหน้าที่ทหารปิดล้อมอยู่ ได้โหวตลงมติยกเลิกกฎอัยการศึก ทั้งยังมีการประท้วงของประชาชนที่ไม่เห็นกับประกาศกฎอัยการศึก และเรียกร้องให้ ยุน ซอก-ยอล ลาออกจากตำแหน่งประธานาธิบดี

กฎอัยการศึก (Martial Law) คือ ระบบกฎหมายในสถานการณ์ไม่ปกติ เป็นกฎหมายประเภทหนึ่งซึ่งบังคับใช้ในเฉพาะยามจำเป็นอันไม่อาจใช้มาตรการทางกฎหมายอื่นได้ โดยเจ้าหน้าที่ทหารจะขึ้นมามีอำนาจและทำหน้าที่แทนเจ้าหน้าที่พลเรือนในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปราม เพื่อทำให้ประเทศกลับสู่ภาวะปกติ และต้องประกาศใช้ใน “ยามจำเป็น” เท่านั้น กฎอัยการศึกมักถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นกฎหมายที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพของประชาชน ในประเทศไทยมีการตรากฎอัยการศึกครั้งแรกใน พ.ศ. 2450 รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เรียกว่า กฎอัยการศึก ร.ศ. 126 โดยถอดแบบมาจากกฎอัยการศึกของประเทศฝรั่งเศส และกาลต่อมา พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงยกเลิกกฎอัยการศึก ร.ศ. 126 และตราเป็น พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 เนื่องจากอำนาจของเจ้าหน้าที่ทหารไม่ตรงกับระเบียบพิชัยสงครามและเพื่อปรับเปลี่ยนให้ทันยุคมากขึ้น และได้แก้ไขเพิ่มเติมอีก 5 ครั้ง โดยครั้งที่ 5 ได้แก้ไขใน พ.ศ. 2502

กฎอัยการศึกได้ถูกบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 และบัญญัติคล้ายคลึง ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมาก โดยมีใจความสำคัญว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศใช้และยกเลิกใช้กฎอัยการศึก และหากมีเรื่องเร่งด่วน เจ้าหน้าที่ทหารสามารถกระทำได้ตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึก

• แต่มีเพียงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ซึ่งเป็นฉบับที่ร่างขึ้นมาในช่วงเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ขบวนการต่อสู้ของประชาชนได้ลุกฮือออกมาไล่ขับเผด็จการจอมพลถนอม กิตติขจร ได้ระบุบทบัญญัติว่าด้วยกฎอัยการศึกในมาตรา 193 ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศใช้กฎอัยการศึก ตามลักษณะและวิธีการตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึก ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วน เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารย่อมกระทำได้ตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึก กฎอัยการศึกตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง จะมีผลใช้บังคับเกิน 30 วันได้อีก เป็นระยะเวลาเท่าใด ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุ หรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภา ทำหน้าที่รัฐสภาในการให้ความเห็นชอบตามวรรคสาม”

นับเป็นครั้งแรกและครั้งเดียวในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยที่รัฐสภาและวุฒิสภาเข้ามามีส่วนรวมตรวจสอบกฎอัยการศึกและกำหนดระยะเวลา เพราะรัฐธรรมนูญของไทยที่เหลือที่ตามมาไม่ได้ระบุถึงวรรคสามและวรรคสี่ของมาตรานี้เพื่อสร้างการถ่วงดุลทางอำนาจระหว่างสภาและเจ้าหน้าที่ทหารเลย

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันอันเป็นกฎหมายสูงสุดและกฎอัยการศึก รัฐธรรมนูญกลายเป็นเพียงฐานรองรับให้กับกฎอัยการศึกที่มีอำนาจหน้าที่เต็มไม้เต็มมือ ไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยและขัดแย้งกับลำดับขั้นของกฎหมาย เพราะมาตรา 2 ระบุว่าหากมีการประกาศกฎอัยการศึก มีข้อกฎหมายที่ขัดกับกฎอัยการศึก ให้ใช้กฎอัยการศึกแทน เนื่องจากกฎอัยการศึกไม่เคยมีการปรับแก้มาตั้งแต่ปี 2502 หรือ 65 ปีมาแล้วทำให้ตัวกฎอัยการศึกไม่เข้ากับยุคสมัยปัจจุบัน เป็นดั่งมรดกตกทอดในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ในโอกาสวันวันรัฐธรรมนูญ วันที่ 10 ธันวาคม ทาง Wevis ขอพาผู้อ่านทุกคนย้อนไปดูว่าแต่ละประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ผ่านการประกาศใช้กฎอัยการศึกมาแล้วกี่ครั้ง ใครประกาศ ประกาศตอนไหน และใช้เพื่ออะไรบ้าง

ประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีการประกาศใช้กฎอัยการศึกทั้งหมด 35 ครั้ง

1. ประเทศที่ประกาศกฎอัยการศึกมากที่สุดคือ ไทย ประกาศใช้กฎอัยการศึกทั้งหมด 16 ครั้ง ใช้เพื่อรัฐประหาร 8 ครั้ง กบฏ 2 ครั้ง สงคราม 2 ครั้ง แก้ไขความขัดแย้งชายแดนใต้ 3 ครั้ง และปราบปรามการชุมนุม 1 ครั้ง
2. ประเทศที่รองลงมาคือ ฟิลิปปินส์ ประกาศทั้งหมด 6 ครั้ง ใช้เพื่อปราบปรามความขัดแย้ง 4 ครั้ง และในการสงคราม 2 ครั้ง
3. ลำดับที่ 3 คือ อินโดนีเซีย ประกาศใช้ทั้งหมด 5 ครั้ง ซึ่งใช้เพื่อปรามปรามความขัดแย้งทั้งหมด
4. ลำดับที่ 4 คือ เมียนมาร์ ประกาศใช้ทั้งหมด 3 ครั้ง ใช้เพื่อปราบปรามการประท้วง 2 ครั้ง และรัฐประหาร 1 ครั้ง
5. ลำดับที่ 5 คือ กัมพูชา ประกาศใช้ทั้งหมด 2 ครั้ง คือปราบปรามคอมมิวนิสต์ 1 ครั้ง และจัดการสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 (Covid-19)
6. และลำดับ 6 ร่วม ได้แก่ ลาว เวียดนามใต้ และสิงคโปร์ ประกาศใช้ทั้งหมด 1 ครั้ง ลาวใช้เพื่อตอบโต้การรัฐประหาร เวียดนามใต้ใช้เพื่อปราบปรามคอมมิวนิสต์ และสิงคโปร์ (ภายใต้บริติชมาลายา) ประกาศใช้สำหรับสงครามเอเชียบูรพา

อย่างไรก็ตาม กฎอัยการศึกไม่ได้เป็นเพียงกฎหมายเดียวที่มีการประกาศใช้เมื่อมีสถานการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคง แต่ยังมีกฎหมายอีก 2 ฉบับที่มักใช้ควบคู่กัน ได้แก่ พ.ร.บ. กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และ พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551

เปรียบเทียบกฎหมาย 3 ฉบับ

ในประเทศมีการสั่งใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ทั้งหมด 9 ครั้ง ประกอบไปด้วย

ที่ผ่านมา ประเทศไทยใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เพื่อแก้ไขปัญหาการชุมนุมทางการเมือง 7 ครั้ง แก้ไขปัญหาในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ 1 ครั้ง และป้องกันและแก้ไขปัญหาการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 อีก 1 ครั้ง

การประกาศใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ที่ยาวนานที่สุดคือ การแก้ไขปัญหาในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ประกาศตั้งแต่วันที่ 20 กรกฎาคม 2548 นับตั้งแต่สมัยนายกฯทักษิณ ชินวัตร และดำเนินมากกว่า 19 ปี และการประกาศใช้ที่สั้นมากคือการใช้เพื่อการแก้ไขปัญหาการชุมนุมทางการเมืองในสมัยนายกฯอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีระยะเวลาทั้งหมด 1 วัน เนื่องจาก นปช. บุกเข้าไปในโรงแรมซึ่งเป็นพื้นที่จัดการประชุมอาเซียน

ส่วนการประกาศใช้ พ.ร.บ. ความมั่นคง มีการประกาศใช้ทั้งหมด 43 ครั้ง ในกรณีดังต่อไปนี้

ผู้ประกาศใช้ พ.ร.บ. ความมั่นคง มากสุดคือ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ใช้ไปทั้งหมด 20 ครั้ง เป็นการแก้ไขการชุมนุมทางการเมือง 16 ครั้ง และเพื่อควบคุมสถานการณ์ปัญหาชายแดนภาคใต้ 4 ครั้ง

และการประกาศใช้เพื่อแก้ไขสถานการณ์ที่กระทบต่อภัยความมั่นในชายแดนใต้ มักจะเป็นการต่ออายุ พ.ร.บ. ความมั่นคงไปเรื่อยๆ แม้ว่าจะมีการประกาศยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในแต่ละพื้นที่ แต่มักจะแทนที่ให้พื้นที่นั้นเป็นพื้นที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงแทน ซึ่งไม่ได้เปลี่ยนให้พื้นที่บริเวณนั้นดีขึ้น

การประกาศใช้กฎหมายพิเศษทั้ง 3 ฉบับ พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ ผู้อำนวยโครงการส่งเสริมการเข้าถึงความยุติธรรมฯ มูลนิธิผสานวัฒนธรรม ได้ให้ความคิดเห็นว่า

“จริงๆ รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิหรือให้การคุ้มครองเอาไว้สูงกว่า แต่ด้วยสถานการณ์ความไม่สงบและการประกาศใช้กฎหมายพิเศษทำให้เกิดข้อยกเว้น แต่ฝ่ายเจ้าหน้าที่ก็ต้องตระหนักด้วยว่า มีสิทธิบางประการที่ห้ามยกเว้น เช่น ห้ามซ้อมทรมาน ห้ามตัดขาดการติดต่อกับบุคคลภายนอก ฉะนั้นการห้ามเยี่ยมไม่สามารถทำได้ รวมทั้งการบันทึกรายชื่อบุคคลต้องสงสัยไว้ในระบบคอมพิวเตอร์ของรัฐ ซึ่งอาจเป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคลได้ด้วย เรื่องต่างๆ เหล่านี้คงต้องอาศัยการรณรงค์ให้เกิดความเข้าใจและแก้ไขกฎระเบียบที่ละเมิดสิทธิประชาชนต่อไป”

จากสถิติการประการศใช้กฎอัยการศึกทั้งในไทยและประเทศในแถบอาเซียน มักประกาศไล่เลี่ยในช่วงเวลาเดียวคือช่วงสงครามเย็นและใช้เพื่อปราบปรามการลุกฮือของประชาชนโดยอ้าง “ความมั่นคงของรัฐ” ในขณะที่ไทยมักประกาศใช้ตอนทำการรัฐประหาร รวมไปถึงการประกาศใช้กฎหมายพิเศษที่บังคับใช้อย่างต่อเนื่องยาวนานในจังหวัดชายแดนใต้ที่ทำให้เจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารสามารถใช้อำนาจต่าง ๆ ได้อย่างเต็มที่โดยไม่ต้องรับผิดชอบ รวมถึงการฉีกรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นกฎหมายลำดับชั้นสูงสุดทิ้งและเขียนใหม่ทุกรอบเนื่องจากไม่เคยมีการปรับแก้ไขเกี่ยวกับอำนาจของกฎอัยการศึกและกลไกจัดการคนทำรัฐประหาร

หากวันหนึ่งรัฐธรรมนูญมีความศักดิ์สิทธิ์และมีกลไกในการป้องการการรัฐประหาร เอาผิดต่อผู้กระทำผิดได้ เมื่อนั้นวันรัฐธรรมนูญจะไม่ใช่แค่วันหยุดธรรมดา ๆ วันหนึ่ง แต่น่าจะมีความหมายในใจของคนไทยหลาย ๆ คนได้จริง

บทความโดย

พีรกิตติ์ ศรีกุล – Project Coordinator Intern

อ้างอิง

• อรรถสิทธิ์ กันมล กฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงและการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินภายในประเทศ

• https://multi.dopa.go.th/isab/work_manual/read10

• สิริญา แสงอำนาจ (2563) กฎอัยการศึก : ศึกษามโนทัศน์ สถานะ และการปรับใช้ในระบบกฎหมายไทย และระบบกฎหมายต่างประเทศ

• ปรัชญา โต๊ะอิแต (2554) อ่านกฎหมายรู้ ดูกฎหมาย(พิเศษ)เป็น…เกราะป้องกันการละเมิดสิทธิที่ชายแดนใต้