9,806 คือจำนวนเอกสาร ‘คำสั่ง/คำวินิจฉัย’ จาก ‘คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร’ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2541 จนถึง พ.ศ. 2568 ที่เผยแพร่บนเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร นับตั้งแต่มีการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 (ไม่รวมกับเอกสารที่ไม่ได้มีการเผยแพร่บนเว็บไซต์)
นั่นหมายถึง 27 ปีที่ผ่านมา คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลได้ทำหน้าที่วินิจฉัยคำอุทธรณ์ไปแล้วเกือบหมื่นครั้ง หรือแปลว่าหน่วยงานภาครัฐปฏิเสธการร้องขอข้อมูลจากประชาชนจากสิทธิตามกฎหมายไปแล้วเกือบหมื่นครั้งเช่นเดียวกัน! (นี่ยังไม่รวมกับที่ประชาชนไม่ขออุทธรณ์นะ 😅)
หลังจากที่เราได้ชนะการอุทธรณ์การขอเข้าถึงชุดข้อมูลงบประมาณรายจ่ายฯ คณะกรรมาธิการสามัญ สภาผู้แทนราษฎร มาแล้ว (อ่านได้ที่ EP.1) เราอยากรู้จักคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้มากขึ้น
เอ๊ะ?! ‘เขา’ วินิจฉัยเรื่องอะไรกันถึงเยอะขนาดนี้? แล้วเรื่องอะไรบ้างที่หน่วยงานรัฐมี ‘สิทธิ’ ที่จะปกปิดเรา หรือเรื่องอะไรบ้างที่เรามี ‘สิทธิ’ ที่จะได้รับรู้ตั้งแต่แรกโดยที่ไม่ต้องร้องขอ? แล้วอะไรที่อาจจะพอช่วยแบ่งเบาภาระคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้บ้างนะ?
ชวนรู้จักและทำความเข้าใจกับ ‘พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540’ รวมไปถึง คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ และคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร คนเหล่านี้เป็นใคร และมาจากไหนกัน
‘เขา’ – ผู้ดูแลการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการในไทย เป็นใคร? มาจากไหน?
พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ระบุไว้ถึง ‘คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ’ (กขร.) ว่าประกอบไปด้วย รัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงพาณิชย์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้ทรงคุณวุฒิอื่นจากภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งอีกเก้าคนเป็นกรรมการ และให้ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งข้าราชการของสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นเลขานุการ และอีกสองคนเป็นผู้ช่วยเลขานุการ (แค่อ่านก็ตาลาย..😵💫😵💫😵💫 แต่เอาเป็นว่า เขาแต่งตั้งกันรัว ๆ !)
สรุปให้สั้น ๆ ก่อนสับสน คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) ทำหน้าที่เหมือนเป็น ‘ผู้ดูแลภาพรวม’ หรือ ‘ผู้กำหนดทิศทาง’ ของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร
- หน้าที่หลัก:
- วางแผนและกำกับดูแล: ดูแลและให้คำแนะนำหน่วยงานรัฐทั่วประเทศเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลให้เป็นไปตามกฎหมาย
- ออกกฎเกณฑ์: เสนอแนะให้ออกกฎหมายลูก หรือระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้การเข้าถึงข้อมูลเป็นระบบและชัดเจนขึ้น
- รับเรื่องร้องเรียนเบื้องต้น: ถ้าประชาชนมีปัญหาเรื่องข้อมูลข่าวสาร เช่น หน่วยงานไม่ยอมเปิดเผย หรือไม่เปิดเผยข้อมูลให้ตามกฎหมาย ก็มาร้องเรียนที่นี่ก่อน
- ส่งไม้ต่อ: เมื่อรับเรื่องร้องเรียนแล้ว ถ้าเป็นเรื่องที่หน่วยงานรัฐ ‘ปฏิเสธ’ ไม่ให้ข้อมูล กขร. ก็จะส่งเรื่องต่อไปให้ ‘คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร’ (กวฉ.) ช่วยตัดสิน
คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ทำหน้าที่เหมือน ‘ผู้พิพากษา’ หรือ ‘ผู้ตัดสินชี้ขาด’ ในกรณีที่หน่วยงานรัฐมีความเห็นไม่เปิดเผยข้อมูล (ทั้งกรณีกับประชาชนและหน่วยงานรัฐกันเอง)
- กวฉ. ทำอะไรและประกอบไปด้วยสาขาอะไรบ้างนะ?
- ตัดสินชี้ขาด: เมื่อประชาชนไปขอข้อมูลจากหน่วยงานรัฐแล้วถูกปฏิเสธ กวฉ. จะเข้ามาพิจารณาว่าหน่วยงานนั้นปฏิเสธถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และเมื่อ กวฉ. ตัดสินแล้วว่าควรเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูล คำตัดสินนั้นถือเป็น “ที่สุด” และหน่วยงานรัฐต้องปฏิบัติตาม ไม่มีสิทธิโต้แย้ง
- มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน: กวฉ. จะถูกแบ่งเป็นคณะย่อย ๆ ตามสาขาความเชี่ยวชาญ เพื่อให้การตัดสินใจเป็นไปอย่างมืออาชีพและรอบด้าน โดย กวฉ. ถูกแบ่งออกเป็นคณะกรรมการย่อย ๆ 5 สาขา ได้แก่
- สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย
- สาขาการแพทย์และสาธารณสุข
- สาขาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและการเกษตร
- สาขาการต่างประเทศและความมั่นคงของประเทศ
- สาขาเศรษฐกิจและการคลังของประเทศ
ซึ่งในกรณีที่บางคำร้อง ไม่มีแนวทางตามกฎหมายระบุไว้ กวฉ. ก็สามารถใช้ ‘ดุลยพินิจ’ ได้ตามเห็นสมควร ..
และแน่นอนว่า กวฉ. ผู้ที่มี ‘อำนาจเด็ดขาด’ ในการวินิจฉัยเรื่องความเหมาะสมของการเปิด/ไม่เปิดเผยข้อมูล พวกเขาเล่านี้ ก็มาจากการแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรีอีกเช่นเดียวกัน! โดยชุดล่าสุด (ปี พ.ศ. 2567) มีจำนวนทั้งหมด 55 คน แบ่งออกเป็น
- ด้านสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย 28 คน
- ด้านการแพทย์และสาธารณสุข 7 คน
- ด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและการเกษตร 7 คน
- ด้านการต่างประเทศและความมั่นคงของประเทศ 7 คน
- ด้านเศรษฐกิจและการคลังของประเทศ 6 คน
จากที่กล่าวไปตั้งแต่ตอนแรกว่า 9,806 (หรืออาจจะมากกว่านี้..🤔) คือจำนวนเอกสาร ‘คำสั่ง/คำวินิจฉัย’ จาก ‘คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร’ และด้วยอำนาจหน้าที่ของ กวฉ. ที่ทำหน้าที่เป็นเหมือนด่านสุดท้ายในการชี้ขาดว่าประชาชน ‘ควร’ หรือ ‘ไม่ควร’ ได้รับสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลต่าง ๆ ตามที่ร้องขอ ทำให้เราสังเกตว่า แล้วด่านแรก ๆ มีปัญหาอะไรกันนะ? ทำไมถึงไม่เปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนตั้งแต่แรกล่ะ?
จากข้อมูลคำวินิจฉัยที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทำให้เราเห็นว่า ปัญหาการไม่เปิดเผยข้อมูลจากต้นทาง มักจะไปตกอยู่ที่ ‘คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย’ ซึ่งวินิจฉัยไปแล้วมากถึง 9,000 กว่าคำร้อง! นั่นหมายถึงที่ผ่านมามีการส่งเรื่องเข้ากระบวนการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับด้านการบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมายเป็นส่วนมาก
และจากการสแกนดูด้วยตาเนื้อไว ๆ ในเอกสารเกือบหมื่นฉบับ ที่พวกเราเองก็อาจจะเปิดดูทั้งหมดไม่ไหว 🥲 เลยได้ลองสุ่มเปิดเอกสารในแต่ละสาขาดูว่าส่วนมากคำร้องที่กว่าจะตกมาถึงด่านสุดท้ายนั้น มักจะเป็นคำขออุทธรณ์เรื่องการสืบหาหรือสอบสวนข้อเท็จจริงในประเด็นต่าง ๆ ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น การตรวจสอบข้อเท็จจริงเรื่องการทุจริต การทำผิดทางวินัย เอกสารการจัดซื้อจัดจ้าง รายละเอียดโครงการ หรือเอกสารที่เกี่ยวข้องเกี่ยวกับตัวบุคคล (ข้าราชการ) ซึ่งจริง ๆ แล้วข้อมูลเหล่านี้บางประเด็นอาจสามารถเปิดเผยได้เลยหรือไม่นะ? หากไม่ส่งผลกระทบกับข้อมูลส่วนบุคคลที่อ่อนไหว (Sensitive Personal Data) หรือกระบวนการทางกฎหมายที่ยังไม่แล้วเสร็จ
และสิ่งที่น่าสนใจต่อมาคือ ‘แนวโน้มผลการวินิจฉัย’ ว่าเป็นไปในทิศทางใดบ้าง? ซึ่งคำวินิจฉัยส่วนใหญ่ สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่
1. ให้ ‘จำหน่ายเรื่องอุทธรณ์และนำเรื่องออกจากสารบบ’: คำตัดสินประเภทนี้ไม่ได้เป็นการบอกว่าใครถูกใครผิดในเนื้อหาของเรื่อง แต่เป็นการ “ยุติการพิจารณา” เรื่องนั้น ๆ โดยที่ กวฉ. ไม่ได้ตัดสินว่าจะต้องเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูลนั้น เหตุผลอาจมีหลายอย่าง เช่น หน่วยงานไม่ได้เป็นเจ้าของข้อมูล ผู้ขอข้อมูลอาจจะถอนคำร้องไปเอง หน่วยงานอาจจะยอมให้ข้อมูลแล้วในภายหลัง หรือเอกสารคำร้องไม่สมบูรณ์ ทำให้เรื่องไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้
2. ให้ ‘ยกอุทธรณ์’: นี่คือคำตัดสินที่บอกว่า “ไม่เป็นไปตามคำขอ” พูดง่าย ๆ คือ คณะกรรมการ กวฉ. พิจารณาแล้ว เห็นด้วยกับการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐ ที่ไม่ยอมเปิดเผยข้อมูลนั้น ๆ หมายความว่าข้อมูลที่ประชาชนขออาจยังคงเป็นความลับต่อไป ด้วยเหตุผลที่หน่วยงานและ กวฉ. มองว่าสมเหตุสมผลตามกฎหมาย เช่น อาจเป็นข้อมูลที่กระทบความมั่นคง ข้อมูลส่วนบุคคล ความลับทางราชการ หรือกระบวนทางกฎหมายยังไม่แล้วเสร็จ
3. ให้ ‘เปิดเผยข้อมูล’ ได้ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย: หลาย ๆ เรื่องจากทั้งหมดส่วนใหญ่ผลมักออกมาเป็นการวินิจฉัยให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าวได้ แต่อาจจะขอร้องให้หน่วยงานช่วยปกปิดข้อมูลในประเด็นเรื่องข้อมูลส่วนบุคคลของผู้เกี่ยวข้อง เพราะอาจกระทบกับกฎหมาย PDPA
แต่จากการดูเอกสารแบบคร่าว ๆ เราพอจะมองเห็นว่า ท้ายที่สุดแล้ว กวฉ. ก็พยายามที่จะให้หน่วยงานเปิดเผยข้อมูลตามที่ประชาชนร้องขอมา หากไม่มีผลกระทบทางกระบวนการทางกฎหมายหรือกระบวนการอะไรบางอย่างที่ยังไม่แล้วเสร็จเสียเป็นส่วนมาก
ดังนั้น หากมองย้อนกลับไปที่ต้นเหตุ แล้วทำไมหน่วยงานรัฐถึงเลือกที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลมาให้ตั้งแต่แรก? เพราะในความเป็นจริงแล้วกระบวนการการนำเรื่องเข้าสู่ กวฉ. เพื่อวินิจฉัยคำร้องเหล่านี้ กว่าจะเสร็จสิ้นกระบวนการนั้นใช้เวลาขั้นต่ำเป็นหลักเดือน หรือบางทีอาจจะต้องรอข้ามปี โดยเฉพาะหากอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านการแต่งตั้ง กวฉ. ชุดใหม่ (WeVis เคยรอมาแล้วเป็นปี! – ช่วงปีพ.ศ. 2566-2567) ซึ่งก็อาจทำให้ประชาชนอาจท้อกับการเข้าถึงข้อมูลภาครัฐไปแล้วก็ได้…
ในฐานะประชาชนที่มีสิทธิตามกฎหมาย ก็ควรจะเข้าถึงข้อมูลได้อย่างรวดเร็ว และบางทีหน่วยงานรัฐก็ควรเปิดเผยข้อมูลบางอย่างโดยที่ไม่ต้องรอให้ประชาชนร้องขอหรือไม่?
เพราะปัจจุบัน รัฐบาลในหลาย ๆ ประเทศ เช่น อังกฤษ แคนาดา หรือองค์กรระหว่างประเทศอย่าง World Bank ต่างยกระดับมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐด้วยการรับรอง หลักการ Open Data Charter (ODC) มาใช้เป็นกรอบนโยบายการเปิดเผยข้อมูล เพื่อส่งเสริมความโปร่งใส ความรับผิดรับชอบ และการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม โดยหลักการทั้ง 6 ข้อของ ODC ได้แก่
- เปิดเผยเป็นค่าเริ่มต้น (Open by Default) ข้อมูลที่ไม่กระทบความมั่นคงหรือสิทธิส่วนบุคคลควรเปิดโดยอัตโนมัติ
- ทันเวลาและครบถ้วน (Timely and Comprehensive)
- เข้าถึงง่ายและใช้ได้จริง (Accessible and Usable) ต้องอยู่ในรูปแบบเปิดที่อ่านเครื่องได้ ไม่ใช่ PDF สแกน
- เปรียบเทียบและเชื่อมโยงได้ (Comparable and Interoperable)
- พัฒนาการบริการและการมีส่วนร่วม (Improved Governance and Citizen Engagement)
- สนับสนุนการพัฒนาอย่างทั่วถึง (Inclusive Development and Innovation)
ข้อเสนอของพวกเรานั้น เรามองว่าข้อมูลที่เราเห็นว่าภาครัฐสามารถ ‘เปิดเผย’ ได้เลย โดยที่ประชาชนอย่างเรา ๆ ไม่ต้องมาทำเรื่องร้องขอให้วุ่นวายหลายขั้นตอน เช่น ข้อมูลงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง ข่าวสารราชการ เอกสารข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรภาครัฐ ผลสอบสวนทางวินัย ข้อมูลการประชุม และข้อมูลใด ๆ ก็ตามที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชน ดังนั้นประเทศไทยควรนำหลักการเหล่านี้มาเป็นแนวทางกำหนดว่าข้อมูลประเภทใดควรเผยแพร่โดยอัตโนมัติโดยไม่จำเป็นต้องรอคำวินิจฉัยจากคณะกรรมการกลางแต่อย่างใด หรือไม่ กวฉ. หรือ กขร. เอง ก็อาจจะต้องควรมีสรุปแนวคำวินิจฉัย ที่เป็นเหมือนมาตรฐาน หรือ Guideline ให้กับประชาชนว่าข้อมูลใดสามารถเปิดเผยได้ หรือ ข้อมูลใด จำเป็นจะต้องปกปิด เพื่อให้ประชาชนสามารถนำสิ่งนี้ไปใช้อ้างอิงกับหน่วยงานรัฐต่าง ๆ โดยไม่ต้องมีการปฏิเสธแล้ววนเรื่องกลับเข้ามาที่ กวฉ. อีกซ้ำ ๆ
ร่างพ.ร.บ.ความหวังใหม่ – กับการแก้กฎหมายเพื่อการเข้าถึงข้อมูลรัฐให้ดีกว่าเดิม
และหากมองไปที่ต้นทางมากกว่านั้น ผลของเหตุการณ์การเข้าถึงข้อมูลที่สุดแสนจะยากลำบากเหล่านี้อาจมาจากต้นเหตุที่เรียกว่า ‘พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540’ แม้ในตัว พ.ร.บ. นี้จะได้มีการวางกรอบ “เปิดเผยเป็นหลัก ปิดเป็นข้อยกเว้น” โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดและเผยแพร่ข้อมูลสำคัญ เช่น โครงสร้าง หน้าที่ และวิธีการปฏิบัติงานให้ประชาชนตรวจสอบได้ แต่ในเวลาเดียวกัน กฎหมายฉบับนี้ก็เป็นปัญหา เนื่องมาจากกำหนดเงื่อนไข “ข้อมูลที่ไม่ต้องเปิดเผย” ไว้หลายมาตรา เพื่อให้หน่วยงานสามารถปิดกั้นข้อมูลบางประเภทได้ตามดุลพินิจ เช่น อ้างเหตุผลด้านความมั่นคงหรือสิทธิส่วนบุคคล ปัญหาคือ ในทางปฏิบัติ หน่วยงานมักเลือกปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลก่อน โดยไม่ชี้แจงเหตุผลอย่างชัดเจน ซึ่งทำให้เกิดการอุทธรณ์กลับมาที่ กวฉ. ไปมา อย่างที่ได้เราได้หยิบยกตัวอย่างมา
และที่น่าประหลาดใจไปมากกว่านั้น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา แทบไม่เคยมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนไหนริเริ่มเสนอแก้ไขกฎหมายฉบับนี้อย่างจริงจังเพื่อให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลของประชาชน รวมถึงสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อสังคม
แต่ท่ามกลางความท้าทายในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ ก็เป็นเรื่องน่ายินดีที่ขณะนี้ได้มีข้อเสนอจากรัฐสภาเพื่อยกระดับและปรับปรุงกฎหมายฉบับนี้ เพื่อให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเป็นรูปธรรม ทันสมัยและมีประสิทธิภาพมากขึ้น นี่จึงเป็นสัญญาณที่ดีที่อาจนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ และอาจลดปัญหาจากต้นทาง เช่น หน่วยงานภาครัฐ เพราะอาจทำให้ภาครัฐมีข้อกฎหมายที่ระบุชัดเจนครอบคลุมถึงกฎเกณฑ์การเปิดเผยข้อมูลมากยิ่งขึ้น และอาจลดภาระให้ กวฉ. ได้พิจารณาแต่ในเรื่องสำคัญ ๆ เพื่อให้กระบวนการวินิจฉัยทั้งหมดที่เหลือออกมามีประสิทธิภาพและเป็นประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน
ใจความสำคัญของข้อเสนอกฎหมายใหม่นี้ ยังคงกรอบความคิดเดิมคือการยึดมั่นในหลักการ “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” (Open by Default) หมายความว่าข้อมูลสาธารณะของรัฐต้องถูกเปิดเผยโดยอัตโนมัติ เว้นแต่กรณีจำเป็นตามกฎหมาย แต่นอกจากนั้น ร่างพ.ร.บ.ฉบับใหม่ที่ถูกเสนอไปยังมีแนวคิดให้ ‘กำหนดรายการ’ ข้อมูลพื้นฐานที่ต้องเปิดเผยหรือปกปิด และส่งเสริมการจัดเก็บในรูปแบบดิจิทัล เพื่อความสะดวกในการเข้าถึงและตรวจสอบ รวมถึงมีการเสนอปรับปรุงเรื่องมาตรการดูแลข้อมูลที่ไม่ถูกต้องหรือไม่เปิดเผย กำหนดมาตรฐานการจัดการข้อมูลลับและข้อมูลส่วนบุคคลให้ชัดเจนขึ้น และวางกลไกการติดตามตรวจสอบ การเปิดเผยและการใช้ข้อมูลของรัฐให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น ข้อเสนอเหล่านี้คือ ก้าวสำคัญในการเพิ่มพลังให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูล และส่งเสริมความโปร่งใสในการทำงานของภาครัฐในยุคดิจิทัลได้อย่างแท้จริง
